IL REFERENDUM COSTITUZIONALE DEL 4 DICEMBRE 2016

LE RAGIONI DEL SÌ E
LE RAGIONI DEL NO

- VADEMECUM -

PREMESSA

Il 4 dicembre 2016 i cittadini italiani saranno chiamati a pronunciarsi in merito al seguente quesito referendario, a cui dovranno rispondere positivamente (Sì) o negativamente (NO):

«Approvate il testo della legge costituzionale concernente disposizioni per:

•  il superamento del bicameralismo paritario,

•  la riduzione del numero dei parlamentari,

•  il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni,

•  la soppressione del CNEL,

•  la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione,
approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta ufficiale n.88 del 15 aprile 2016?»

La Costituzione della Repubblica Italiana è stata promulgata il 1° gennaio del 1948 ed è il frutto del lavoro dell’Assemblea Costituente, eletta il 2 giugno 1946. La sua genesi è rinvenibile nel delicato quadro storico- istituzionale del secondo dopoguerra ed è il risultato di un compromesso tra le forze politiche, che ha permesso l’approvazione di un testo ponderato ed estremamente moderno.

Piero Calamandrei, insigne giurista e padre costituente italiano, parla di una Costituzione presbite, ovvero lungimirante, aperta al futuro. Essa è stata riconosciuta come una delle migliori Leggi Fondamentali esistenti alla metà del ventesimo secolo, costruita sul modello democratico-sociale, di matrice giuridica francese e tedesca. Il testo costituzionale italiano ha, inoltre, ispirato lo sviluppo delle liberal-democrazie in Europa, nonché i susseguenti cicli costituzionali degli anni ’70, come in Spagna e Grecia.

La Costituzione della Repubblica italiana ha una struttura c.d. rigida, per la quale la revisione costituzionale può avvenire solo a seguito di una procedura legislativa aggravata, più complessa rispetto a quella prevista per le leggi ordinarie.
Questo meccanismo fu dettato dalla necessità di superare le fragilità dello Statuto Albertino, Legge Fondamentale del Regno d’Italia, che, a causa della sua struttura c.d. flessibile, aveva permesso la legittima instaurazione del regime fascista.

Pertanto, la Costituzione del ‘48, in virtù della sua rigidità, sancisce in chiosa una disciplina speciale per il processo di revisione costituzionale. L’art. 138 prevede che leggi di revisione siano approvate, con due successive deliberazioni ad intervallo non inferiore ai tre mesi, da entrambi i rami del Parlamento, a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Tuttavia, qualora alla seconda votazione non si raggiunga la maggioranza dei due terzi, su proposta di un quinto dei membri di una Camera, cinque Consigli regionali, o cinquecentomila elettori, le leggi di revisione sono sottoposte a referendum popolare. Quest’ultimo, a differenza del referendum abrogativo, non impone il raggiungimento di alcun quorum, cioè un numero minimo di partecipanti affinché esso sia valido.

Il referendum del prossimo 4 dicembre poggia su queste schematiche e imprescindibili premesse storico- giuridiche.
Il disegno di legge di revisione costituzionale (S.1429-D), presentato dal Governo l’8 aprile 2014, a seguito di un iter legislativo biennale, veniva approvato in seconda deliberazione dal Senato della Repubblica e dalla Camera dei deputati a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi.

Su proposta di un quinto dei parlamentari, nonché del corpo elettorale, raccolte le 500mila firme, è stato indetto referendum popolare sulla riforma costituzionale.
 Attraverso il presente vademecum, verranno proposte alcune riflessioni circa le ragioni poste a fondamento del SÌ e del NO al quesito referendario, che possano informare l’elettorato italiano in vista dell’atteso appuntamento del 4 dicembre 2016.

LE RAGIONI DEL SI E DEL NO

LE RAGIONI DEL SI

1 URGENZA DELLA RIFORMA COSTITUZIONALE E METODO LEGITTIMO

Vi è la necessità di una revisione costituzionale, alla luce delle attuali congiunture politiche ed economiche del Paese, in uno scenario domestico e internazionale profondamente diverso da quello del secondo dopoguerra.

o Un passo verso il futuro: il legislatore persegue la volontà della revisione costituzionale già da diversi anni. Nel passato vi sono stati vari tentativi e questa Legge ne rappresenterebbe una formidabile sintesi (ad es. Commissione bicamerale D’Alema, 1997; Progetto Violante, 2007; Commissione di esperti Governo Letta, 2013). Il processo di riforma si instaura in un alveo di legittimità, ex articolo 138, e si segnala che la Costituzione italiana è stata riformata 15 volte dalla sua entrata in vigore; di contro la Costituzione tedesca, coeva, è stata riformata 58 volte;

o Modifica legittima: la riforma modifica il ‘frame of government’ (quadro istituzionale), mantenendo inalterato il ‘bill of rights’ (dichiarazione dei diritti) del sistema italiano: in sostanza, i principi fondamentali (artt. 1 – 54) e la forma repubblicana (art. 139, non modificabile) non vengano intaccati;

o Maggiore stabilità del Governo: la riforma agisce sulle norme di funzionamento della macchina statale, che negli ultimi anni hanno dimostrato le proprie inadeguatezze, sia in una dimensione interna, con riferimento alle istituzioni nazionali, regionali e locali, sia in una proiezione esterna, con riguardo ai rapporti con l’Unione europea e gli organismi internazionali.

L’Italia ha avuto un’esperienza di instabilità governativa: in 70 anni di storia repubblicana si sono succeduti ben 63 Governi.
In definitiva, per acquisire maggiore competitività nel contesto internazionale ed europeo, tale riforma garantirebbe maggiore stabilità governativa.

2. ITER LEGISLATIVO PIÙ SNELLO ATTRAVERSO IL SISTEMA DEL BICAMERALISMO DIFFERENZIATO

La revisione costituzionale si propone di superare il principio del bicameralismo paritario o perfetto, per cui la funzione legislativa è svolta collettivamente dai due rami del Parlamento, stabilendo invece un bicameralismo differenziato tra la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica.

o Superamento del fenomeno delle c.d. navette, ossia del reiterato passaggio di un disegno di legge da una Camera all’altra: la funzione di equilibrio e bilanciamento, propria del bicameralismo perfetto è stata frustrata negli anni da un’esperienza di iter legislativi particolarmente lenti, in cui le Camere hanno operato come se fossero un doppione, con maggiorane simili;

o Il numero dei senatori diminuisce e il Senato diventa rappresentante delle istituzioni territoriali (in attuazione dell’art. 55): il nuovo Senato, dagli attuali 315 membri, sarebbe composto da 100 Senatori, a cui si aggiungono i Presidenti della Repubblica emeriti, come Senatori a vita:

95 eletti dai Consigli regionali o Province autonome di Trento e Bolzano, in conformità con le scelte degli elettori, tra cui 21 Sindaci;

5 nominati dal Presidente della Repubblica per un mandato di 7 anni;

in questo modo, svolgerebbe funzioni di raccordo tra Stato, enti locali e Unione Europea. Inoltre, i Senatori non riceverebbero più alcuna indennità, ma gli sarebbe garantita l’immunità da parlamentare;

o Potenziale celerità dell’iter legislativo: il superamento del bicameralismo perfetto o paritario è in linea con i modelli parlamentari occidentali che adottano sistemi di bicameralismo differenziato. Pertanto, al fine di garantire un corretto bilanciamento dei poteri legislativi, sono previste tre tipologie procedurali:

Monocamerale: è competente solo la Camera dei deputati;

Bicamerale: il Senato manterrebbe la funzione legislativa in merito alle leggi che riguardano: Costituzione, referendum popolare, sistemi elettorali degli enti locali, ratifiche dei trattati internazionali. Per queste leggi, l’art. 70, comma 1, prevede che l’abrogazione, modifica o deroga possa avvenire solo in forma espressa ed in virtù di uno stesso procedimento bicamerale;

Monocamerale con ruolo rinforzato del Senato: per le leggi che applicano la c.d. clausola di supremazia (art. 117, c. 4), con cui si interviene in materie di competenza regionale quando lo richiede “la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica”, ossia “l’interesse dello Stato”.

3. MIGLIORAMENTO DEI RAPPORTI TRA I POTERI DELLO STATO

La revisione costituzionale consente una razionalizzazione dei rapporti tra i poteri dello Stato: legislativo, esecutivo e giudiziario. In questo modo, si garantirebbe maggiore efficienza alla macchina statale nei suoi rapporti interni ed esterni.

o Voto a data certa (art. 72, comma 7): l’Esecutivo può chiedere alla Camera di iscrivere all’ordine del giorno i disegni di legge indicati come essenziali per l’attuazione del programma di Governo, nonché di sottoporre i disegni di legge di iniziativa governativa alla pronuncia in via definitiva entro il termine di 70 giorni dalla deliberazione. L’innovazione darebbe al Governo certezza sui tempi di approvazione di provvedimenti ritenuti necessari, anche riguardo agli impegni assunti con la comunità internazionale. In questo modo, si potrebbe superare l’abuso della decretazione d’urgenza e risanare il rapporto tra Governo e funzione legislativa;


o Revisione del Titolo V: eliminazione delle materie concorrenti tra la legislazione regionale e statale, previste dalla Riforma del 2001, con la creazione di due potestà legislative esclusive spettanti a Stato e Regioni. Pertanto, lo Stato adotterebbe norme generali e comuni e le Regioni norme differenziate e locali, evitando ricorsi davanti la Corte Costituzionale per conflitto di attribuzione. Vengono definitivamente abolite le Province, che si era già cercato di eliminare in via di legislazione ordinaria;

o Elezione del Presidente della Repubblica: con la riforma, le due Camere si riunirebbero in seduta comune per l’elezione del Presidente della Repubblica, senza la presenza dei delegati regionali, sulla base di nuovi quorum per evitare stalli nell’elezione del PdR;

o Rapporto immediato tra Governo e Camera: il rapporto fiduciario, la funzione di indirizzo politico, nonché il controllo dell’operato del Governo spetterebbero alla solo Camera dei deputati e non più anche al Senato della Repubblica. Sicché si garantirebbe, in ultimo, maggiore stabilità governativa, anche sulla base dei meccanismi maggioritari della legge elettorale da poco approvata (c.d. Italicum). La necessità di rinnovare i rapporti risiede nel mutamento del contesto istituzionale generale, nel quale i poteri dello Stato dialogano quotidianamente, a livello esterno, con svariati organismi regolatori internazionali che funzionano da contrappesi agli organismi nazionali; nonché, a livello domestico, con 20 Regioni dotate di poteri legislativi. Invero, la funzione di equilibrio e bilanciamento, ispiratrice della rappresentanza bicamerale, è oggi meglio attuata dal Parlamento europeo, a livello esterno, e dai Consigli regionali, a livello interno.

4. ALTRE QUESTIONI RILEVANTI

o Riduzione Dei Costi Della Politica
:

Costi diretti: eliminazione dell’indennità dei senatori, eliminazione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL) e delle Province, diminuzione del numero dei parlamentari. Il Governo sostiene che, grazie al nuovo apparato di norme costituzionali, sarà possibile risparmiare circa 500MIL annui: oltre ad essere ridotto il numero dei senatori, questi non percepirebbero più indennità; il CNEL verrebbe abolito, e con esso i suoi 65 membri; i gruppi regionali non avranno più il finanziamento pubblico; le province saranno eliminate dalla Costituzione.


Costi indiretti: si evita la lentezza del procedimento legislativo con due camere doppione ed i relativi costi che questo comporta.


o Partecipazione Popolare alle Decisioni Politiche:


Referendum propositivo e di indirizzo: favoriscono la partecipazione dei cittadini alla formazione di politiche pubbliche, attraverso nuovi strumenti di consultazione diretta;


Innalzamento numero firme per proposte di iniziativa popolare: aumenta da 50.000 a 150.000 il numero di firme necessarie per la presentazione di un progetto di legge di iniziativa popolare, compensato, tuttavia, dalla garanzia costituzionale di discussione e deliberazione della medesima da parte del Parlamento;


Abbassamento del quorum di partecipazione al referendum abrogativo: ossia, la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera, nel caso in cui la richiesta sia stata presentata da 800.000 elettori.

A sostegno delle ragioni del SÌ, si sono schierati i partiti politici filo-governativi, come il Partito Democratico e il Nuovo Centro Destra, nonché alcuni costituzionalisti, come Roberto Bin, e giudici emeriti della Corte Costituzionale, come Sabino Cassese.

LE RAGIONI DEL NO

1. NON NECESSITÀ DI UNA RIFORMA COSTITUZIONALE E METODO ILLEGITTIMO

La riforma non è stata approvata da un Parlamento, che sia corretta espressione della volontà popolare, e il Governo ha svolto un ruolo di eccessivo condizionamento politico. Si tratta, in definitiva, di una riforma costituzionale di maggioranza.

o Mancanza di legittimazione parlamentare: La Corte Costituzionale, supremo organo di garanzia, ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale del c.d. Porcellum, legge elettorale in base al quale è stato eletto il presente Parlamento (sent. n. 1/2014), nella parte in cui prevedeva un premio di maggioranza alla Camera dei deputati e non consentiva agli elettori di esprimere una propria preferenza;

o La riforma non è affare del Governo: Il Governo ha fatto dipendere la propria legittimazione dalla riforma costituzionale, ingerendosi in modo troppo pregnante nelle questioni di competenza legislativa, specialmente se di natura costituzionale. La Costituzione è, infatti, destinata a durare ben oltre le singole legislature e i mandati governativi, in quanto esprime i principi fondanti una comunità;

o Living Constitution: le disposizioni costituzionali vanno interpretate in un dimensione dinamica. Vi sono metodi interpretativi idonei a mantenere il testo originale alla luce del mutato contesto storico-sociale, senza necessità di modifiche formali e l’assunzione dei relativi costi. La Costituzione, così come strutturata e grazie all’opera ermeneutica della Corte costituzionale, ha già permesso il corretto funzionamento della macchina statale, sia internamente nei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, sia esternamente nei confronti delle sopraggiunte istanze comunitarie ed internazionali. Si rileva, infine, che i problemi della classe politica certamente non dipendono dal testo costituzionale.

2. AGGRAVAMENTO DELL’ITER LEGISLATIVO A CAUSA DEL SISTEMA DEL BICAMERALISMO DIFFERENZIATO

Secondo la Costituzione Italiana, “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere” (art. 70). La legge di revisione sostituisce il presente articolo con un enunciato lungo e complesso, passando da un testo di 9 parole ad uno di 439, con il rischio di complicazioni ulteriori dello stato attuale del procedimento legislativo.

o Necessità di riduzione delle leggi e insussistenza del problema delle c.d. navette: se è vero che l’Italia ha il primato del numero di leggi approvate, allora il nostro ordinamento non ha bisogno di leggi veloci, quanto di leggi buone. Queste non possono che essere il frutto di ponderate riflessioni parlamentari, espressione di una corretta applicazione del bicameralismo paritario o perfetto. Peraltro, delle 391 leggi approvate nell’ultima legislatura, ben 301 sono state approvate in prima lettura, quindi senza che si verificasse il fenomeno delle c.d. navette. Infine, anche a volere ammettere il fenomeno, comunque i ritardi sono dovuti a fattori di matrice politica, non già a ragioni di natura procedimentale o costituzionale;

o Il nuovo Senato, una idea giusta male attuata: pur se il numero dei Senatori diminuisce, questi non avrebbero più una legittimazione fondata sulla volontà popolare, ma sulla titolarità di un diverso mandato, fondato su procedure incerte. Col nuovo sistema, da un lato, i Senatori manterrebbero immunità parlamentare, pur se contestualmente svolgendo funzioni in seno a enti locali; dall’altro, distoglierebbero l’attenzione dai compiti per cui sono stati legittimamente eletti dal popolo. Inoltre, con la riforma, verrebbe abrogato il disposto che prevede la Circoscrizione Estero, sicché il Senato perderebbe rappresentanza degli italiani all’estero;

o Rischio di contenziosi costituzionali: in realtà, vi sarebbero almeno 8 diverse tipologie procedurali per l’approvazione legislativa. Di conseguenza, l’opera interpretativa del nuovo art. 70 creerebbe spazi di incertezza tali da sfociare in vizi di legittimità formale, con la possibilità di far aumentare copiosamente i ricorsi presso la Corte Costituzionale. Infatti, si è segnalato che potenzialmente tutti i procedimenti previsti dalla riforma sono bicamerali, da distinguersi in “procedimenti eventualmente bicamerali”, in contrapposizione ai “procedimenti necessariamente bicamerali”, in virtù del fatto che anche l’atto di non partecipazione del Senato all’iter legislativo costituirebbe una modalità di esercizio negativo del potere legislativo che gli compete.

In chiosa si ricorda che sistemi avanzati di democrazia parlamentare, come gli U.S.A, adottano il sistema del bicameralismo perfetto o paritario.

3. SBILANCIAMENTO DEI RAPPORTI TRA I POTERI DELLO STATO

La revisione costituzionale non avrebbe gli effetti benefici illustrati dal Governo, perché, in definitiva, le innovazioni si dimostrano inadeguate, errate o contraddittorie di alcune caratteristiche del patto costituzionale.

o Creazione di una corsia preferenziale per il Governo: con la previsione del sistema del voto a data certa (vedi supra), all’Esecutivo sarebbe riconosciuta un’eccessiva ingerenza in seno al potere Legislativo, sicché il Governo potrebbe esercitare indebite pressioni nelle dinamiche parlamentari. Il Governo amplierebbe indebitamente i propri poteri, in netto contrasto rispetto ad un equilibrato esercizio conforme al sistema di checks and balances tra i poteri dello Stato;

o Revisione del Titolo V: riportare in capo allo Stato competenze che sarebbero di indubbio interesse regionale, nonché abolire le competenze legislative concorrenti in cui lo Stato detta i principi e la Regione legifera nel dettaglio, è un ritorno al centralismo e, quindi, un enorme passo indietro. Con la riforma, lo Stato dunque avrebbe riconosciuta la competenza esclusiva in 51 materie e le Regioni in 15 materie di natura essenzialmente organizzativa: pertanto, lo Stato riporta a livello centrale materie tipiche di assetto autonomistico, come ad esempio tutela della salute, governo del territorio, ambiente e turismo. Inoltre, le Regioni a Statuto speciale manterrebbero invariate le proprie regole di funzionamento, dettate dagli Statuti speciali approvati con legge costituzionale;

o Elezione del Presidente della Repubblica: la diminuzione del quorum non consentirebbe di eleggere un Capo dello Stato che sia davvero un soggetto super partes e custode della Costituzione, con il rischio che diventi anch’egli espressione della maggioranza di Governo;

o Rapporto tra Governo e Camera: l’argomento che la riforma assicurerebbe maggiore governabilità, in virtù del rapporto immediato tra Governo e Camera, è un valore che deve essere bilanciato con quello irrinunciabile della democrazia, che non può essere sacrificata sull’altare della governabilità.

La concentrazione dei poteri nell’Esecutivo potrebbe essere incentivata anche da una legge elettorale fortemente maggioritaria, come il c.d. Italicum. Quest’ultima prevede la vittoria di una solo partito, che ottiene la maggioranza assoluta, quale che sia il livello originario del suo consenso, al fine di compattare la maggioranza ed evitare l’ostruzionismo delle minoranze. Il combinato disposto tra riforma costituzionale e legge elettorale sarebbe destinato a introdurre una ‘elezione diretta del premier’ in maniera surrettizia.

4. ALTRE QUESTIONI RILEVANTI

o Riduzione Dei Costi Della Politica:


Costi diretti: per quanto concerne la misura delle indennità, questa non è materia costituzionale, ma delle leggi relative: il numero dei deputati rimarrebbe invariato e nulla si dice sulla loro indennità. La sorte del Senato non può dipendere da una sorta di spending review. Invero, secondo una stima della Ragioneria dello Stato, vi sarebbe una riduzione di solo 57MIL di euro annui: il calcolo considera che i costi per la struttura burocratica amministrativa del Senato resterebbero sostanzialmente immutati, in quanto è necessario considerare le spese di trasferta e permanenza a Roma dei senatori;


Costi indiretti: il numero dei componenti delle assemblee elettive non si stabilisce in base al costo, ma in base ai criteri di rappresentatività ed efficienza, nel mantenimento del principio democratico e dello Stato di diritto.


o Partecipazione Popolare alle Decisioni Politiche
:

Referendum propositivo e di indirizzo: è solo una enunciazione di principio: non si capisce bene il funzionamento, in quanto vi è solo la promessa di una successiva legge costituzionale che ne determini i dettagli;


Innalzamento numero firme per proposte di iniziativa popolare: si triplica il numero di firme necessarie per la presentazione di un progetto di legge di iniziativa popolare;


Abbassamento del quorum di partecipazione al referendum abrogativo: l’esperienza ci ha insegnato che i referendum abrogativi difficilmente sono proposti dal popolo e tale enunciazione avrebbe carattere meramente formale.

A sostegno delle ragioni del NO, si sono schierati vari partiti politici, come Forza Italia, il Movimento Cinque Stelle e la Lega Nord, alcuni costituzionalisti, come Gustavo Zagrebelsky, e giudici emeriti della Corte Costituzionale, come Annibale Marini.

CONCLUSIONI

Il dibattito politico e giuridico è stato molto vivace. L’Italia si trova davanti ad un momento decisivo. Le Costituzioni sono il patto che tiene uniti i popoli e scrivono la Storia di un Paese. Il libero esercizio del diritto di voto passa attraverso una corretta e consapevole informazione, scevra da ogni condizionamento politico o ideologico.

Se è vero che il popolo è libero solo quando vota, bisogna ricordarsi di recarsi alle urne con la volontà di essere voce della propria coscienza, perché, in ultima istanza, “la democrazia è il potere di un popolo informato” (Alexis de Toqueville).

FONTI DI RIFERIMENTO

BIN, R., Referendum costituzionale, 4 dicembre 2016, Le ragioni del SI, intervista a cura di Lorenzo Roccatagliata, in Giurisprudenza penale Web, 2016, 9.

CARAVITA DI TORITTO, B., La riforma Renzi-Boschi: le ragioni del SI, in Rivista Associazione Italiana Costituzionalisti (AIC) n. 2/2016.

DE SIERVO, U., Referendum costituzionale, 4 dicembre 2016, Intervista a cura di Lorenzo Roccatagliata, in Giurisprudenza penale Web, 2016, 9.

LA RIFORMA COSTITUZIONALE, Testo di legge costituzionale. Sintesi del contenuto, n. 216/12 Parte Terza – maggio 2016.

LA RIFORMA COSTITUZIONALE, Testo di legge costituzionale. Testo a fronte con la Costituzione vigente, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016.

ONIDA, V., La riforma costituzionale e il referendum. Le ragioni del NO, in Questione Giustizia n. 2/2016, p. 16 s.

VIOLANTE, L., La riforma costituzionale e il referendum. Le ragioni del SI, in Questione Giustizia, n. 2/2016, p. 23 s.

ZAGREBELSKY, G., Loro diranno, noi diciamo, Vademecum sulle Riforme costituzionali, Editori La Terza, Roma, 2016.

AUTORI:

ANTONIO MORELLI

SJD Candidate, Ricercatore, American University Washington College of Law, Washington, D.C. (U.S.)

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+1(202)375-1843

SALVATORE ORLANDO

Dottorando, Università di Palermo
Borsista Fulbright/Falcone/NIAF presso University of Virginia, School of Law, Charlottesville, VA (U.S.) Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo.
+1(443)5549745